Por Octavio Ciaravino*. Regulación, inversión pública y fomento de nuevos actores en el nuevo proyecto de ley “Argentina Digital”. Con estos elementos el Estado argentino busca acomodar su política de medios a los modelos internacionales con un condimento nacional.
Las políticas públicas de telecomunicaciones son un batería de iniciativas desde distintos puntos del Estado y la sociedad civil destinados a cumplir con los ideales de democratización de la comunicación como garantía de derechos humanos. Una simplificación geopolítica sobre esta temática plantea que estos cambios en la relación con los medios de comunicación ocurren solo en América Latina, o más específicamente, solo en los países del denominado “giro a la izquierda” (Brasil, Ecuador, Bolivia, Uruguay, Venezuela y Argentina).
Una observación más global muestra que la relación entre el Estado y las grandes empresas de medios y telecomunicaciones no pasa desapercibida en los países europeos ni en Estados Unidos. Escapa a mi análisis lo que ocurre en Asia y África. Lo cierto es que la disputa por revisar el rol de las empresas de medios y telecomunicaciones no es una particularidad de Nicolás Maduro, Cristina Fernández y Evo Morales. Así lo hemos visto claramente en las disputas del Partido Demócrata de Estados Unidos y la cadena FOX o la CNN durante estos años del presidente noerteamericano, Barack Obama. En Inglaterra, por su parte, el gobierno de David Cameron impulsó una ley de censura contra contenidos infamantes. A su vez, la Comunidad Europea viene desarrollando toda una normativa marco para que los países regulen a las empresas de telecomunicaciones (cable, telefonía fija y móvil, internet, satelitales, etc.)
Una revisión de la normativa
En Estados Unidos desde la reforma de la Telecomunications Act en 1996 se cuida que ningún operador de telecomunicaciones se pueda integrar verticalmente (controlar toda la cadena de producción de un servicio) y se le siguen imponiendo topes del 35 por ciento del mercado a los operadores de cable, televisión satelital, radio, etc. La reforma de esa ley sí simplificó el acceso a las licencias de TV, Radio y telecomunicaciones para mejorar la competencia pero mantiene criterio estáticos como el que prohíbe tener un diario y un canal de TV en la misma área, con el fin de lograr mayores niveles de competencia y reducir la concentración.
Todas las grandes empresas de telecomunicaciones trasnacionales que operan en la Argentina conocen muy bien estas normativas y las aceptan en Europa y Estados Unidos pero les cuesta más aceptarlas en nuestros países porque los obliga a enfrentar su mayor fobia: la competencia en calidad de servicio y tarifa. Digamos que estas empresas en América Latina, desde las privatizaciones de las telecomunicaciones, se han dedicado a competir en términos de publicidad a ver quién hacía el aviso más gracioso o más emocionante, pero nunca han competido realmente como rezan las biblias neoliberales. Siempre ha habido cuotas de mercado, o bien garantizadas por el Estado -como fue el caso de la privatización de ENTEL con medio país para una y medio para otra- o bien, por acuerdos entre empresas para reservarse cuotas de mercado. Eso ha sido así también en la telefonía móvil con tres grandes empresas que no se diferencian mucho en sus tarifas y se reparten armónicamente el mercado, tal es así, que informan sus aumentos de tarifa en conjunto. Lo importante a tener en cuenta es que la concentración del mercado de las telecomunicaciones no es un problema de América Latina y un grupo de presidentes díscolos o soñadores.
En las metrópolis lo saben muy bien, se trata de construir mercados, con un fuerte balizamiento del Estado, la autoridad política trata de darle forma al mercado para que no se hegemonice y para eso mete las manos en el barro y afecta intereses. Siempre resulta esclarecedora esta declaración de un alto funcionario ingles del ente de regulación de las telecomunicaciones:
“…La segunda razón para no confiar totalmente en las fuerzas del mercado en nuestra situación, fue la necesidad de asistencia para ingresar al mercado. En una industria como la de las telecomunicaciones, en la que debe enfrentarse un monopolista absoluto, la entrada al mercado es difícil. Construir una red requiere una alta inversión y toma mucho tiempo. Más aún, el nuevo entrante no tendrá economías de escala en los primeros años y en consecuencia deberá aceptar bajos márgenes de ganancia inicialmente. La competencia puede ser beneficiosa y viable una vez que el entrante alcance determinado nivel de desarrollo, pero la competencia puede no llegar a existir sin alguna asistencia de ingreso al mercado. Sería mejor manejarse sin asistencia al ingreso, pero es bueno otorgarla si es necesario establecer la competencia (Sir Bryan Carsberg -Director General de la Oficina de Telecomunicaciones de Gran Bretaña OFTEL.)”. Este fue citado paradójicamente, en los considerandos del Decreto 264/98 de prórroga de la exclusividad de las Licencias de Telefonía Básica.
En todos estos países se ha aceptado claramente que el mercado de telecomunicaciones debe y puede ser regulado, solo unos pocos ultramontanos como la cadena FOX o Berlusconi, siguen vociferando consignas propias de la guerra fría contra el comunismo y la intervención del Estado. En América Latina todavía prende un poco esta retórica, pero podemos decir que las definiciones y consensos políticos sobre la necesidad de regulación han avanzado mucho.
En Argentina se están logrando los debates y las acciones políticas más profundas de la región en términos de conformar un mercado de servicios de telecomunicaciones dinámico, orientado a la competencia efectiva en base a tarifas, calidad e inversiones. Por supuesto se hace mientras se anda por eso los movimientos no son a simple vista en línea recta.
¿Cómo regular las TIC?
La Constitución Nacional establece un orden de prioridad de la libre competencia por sobre el monopolio (Art. 42). Es decir, el monopolio no es malo en sí mismo pero si lo es el abuso de posición dominante, que es su efecto directo. La imposición constitucional de la regulación es una herramienta para evitar los males de los monopolios naturales o legales y de los oligopolios cuando estos no se pueden desarticular.
Por tanto podemos decir que la política de telecomunicaciones en Argentina se compone de tres partes centrales:
1) Inversión pública directa que coloca al Estado Nacional y provinciales como un actor directo en el mercado (Red de fibra Óptica, Satélites, TDA)
2) Regulación legal con topes de mercado, frenos a la integración vertical y horizontal de los operadores.
3) Fomento a la incorporación de nuevos operadores.
La ley de Medios y este proyecto de regulación de las TIC “Argentina Digital” aportan en el segundo punto incorporando herramientas jurídicas y de política pública tomadas de la experiencia mundial: facilidades esenciales; Operador con Peso Significativo de Mercado; tarifas tendientes a costos (Glide Path); uso compartido de redes; entre otras. Además de la polémica y a nuestro juicio poco útil declaración de servicio público.
También la licitación de frecuencias para telefonía celular de 3G y 4G apunta en este sentido: con una variedad de cláusulas que posibilitan al Estado a sancionar e incluso rescindir las licencias si no se invierte adecuadamente para ofrecer un buen servicio. Además esa licitación aporta al tercer punto fomentando el ingreso de nuevos operadores para mejorar la competencia como fue la reciente incorporación de AirLink, la compañía de telefonía celular del grupo Vila.
En cuanto al primer punto: el Estado invierte y se coloca como actor efectivo en el mercado, esto se puede ver básicamente en la creación de ARSAT y el sistema de satélites públicos. También en la red nacional de fibra óptica que vincula a todas las provincias y va sembrando pequeñas empresas de telecomunicaciones provinciales y privadas en distintos lugares del país.
Otros actores también tienen un rol destacado: Las cooperativas de telecomunicaciones del interior ya no solo como un jugador débil. En muchos de sus mercados son el operador dominante y efectivamente han tenido un peso específico en el debate sobre el proyecto de Ley. En este punto hay que ser cautelosos, las cooperativas han solicitado que se restrinja el servicio de televisión satelital para evitar la competencia de las telefónicas. Y también han rechazado la apertura de las redes para uso compartido. Lo paradójico es que la supuesta amenaza: las telefónicas, también objetan lo mismo. Y Cablevisión también. Esta situación plantea una paradoja, si el proyecto de Ley “Argentina Digital” restringe el despliegue de la tecnología satelital nos preguntamos ¿para que hemos puesto un satélite geoestacionario de telecomunicaciones en el espacio?
Argentina forma parte de un selecto grupo de países con capacidad satelital de comunicaciones y nuestro territorio y clima es perfecto para su uso intensivo, por tanto sería una claudicación del proyecto que, para garantizar cuotas de mercado no competitivo, se restrinja el uso de una de nuestras más brillantes industrias. En definitiva, podemos decir que el proyecto abre el juego de la competencia efectiva y eso atemoriza a todos los actores. Entre medio comienza a dibujarse el sujeto central y emergente de toda esta transformación: el usuario, o sea nosotros.
*Octavio Ciaravino. Coordinador Área Telecomunicaciones y Tecnología Espacial, Observatorio de la Energía, Tecnología e Infraestructura para el Desarrollo (OETEC).