Por Matías Calvo Crende y Ricardo A. Paparás^[1]

“Son muchos”. “Están poco capacitados”. “Son improductivos”. “Son costosos”. Existe un discurso cada vez más difundido que contribuye a generar una degradación estereotípica acerca de las personas que trabajan en el ámbito público, que las representa como poco productivas y privilegiadas. Al mismo tiempo, en el actual contexto electoral argentino, el rol del empleo público se encuentra en discusión: el poder económico intenta deslegitimar su desempeño para justificar las políticas de ajuste.

Al respecto, un reciente documento institucional del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) recupera algunas de estas expresiones a partir de distintas declaraciones de diversos representantes del ala derecha de la política argentina en distintos medios de comunicación:^[2]

• “No vamos a echar a los empleados públicos, se van a ir solos al sector privado que pagará mejores salarios”, Javier Milei. 27/6/2022.
• “La gente quiere orden y cambio, que no haya más empleados públicos que privados”, Patricia Bullrich 30/1/2023.
• “Sobran 1.400.000 empleados públicos en Nación, Provincia y Municipios”, José Luis Espert 7/5/2023.

Sin embargo, existen datos que permiten discutir estas ideas.

El INAP publicó un informe institucional que da cuenta de que en la Argentina existen 3.389.900 personas que trabajan en el sector público, de las cuales el 21% lo hace en la nación, el 66% en las provincias y el 13% en los gobiernos locales. La mayor parte de las mismas, especialmente en los gobiernos subnacionales, trabajan en la implementación de políticas públicas que garantizan derechos esenciales tales como la salud, la educación y la seguridad pública.^[3] Este documento nos permite reflexionar constructivamente sobre el empleo público a partir de una radiografía del mismo que nos permite derribar ciertos mitos

Gráfico 1. Trabajadoras/es del sector público según el nivel jurisdiccional.

Mito 1: Hay más empleo público que privado

Al respecto, es posible advertir que el peso del empleo público en la población ocupada total es menor al 20%: menos de 2 de cada 10 personas que trabajan en la Argentina lo hacen en el Estado. En términos comparativos significa que en la Argentina, en términos agregados, es menor el empleo público que el empleo privado, lo que no representa una característica particular sino una tendencia global. Asimismo, a partir de otros estudios sobre la temática (CIPPEC, 2016), si se comparan los datos de nuestro país en el concierto internacional en relación al empleo público como porcentaje del empleo total, podemos apreciar que, aunque supera a la mayoría de las naciones de América Latina, el peso del empleo público en la Argentina es menor que el del promedio de los países de la OCDE:^[4] un 18% frente a un 20% respectivamente.^[5]

Gráfico 2. Empleo público como porcentaje del empleo total para países y años seleccionados

Mito 2: Baja calificación de empleadxs

En la Argentina. suele decirse que lxs trabajadorxs del Estado están “poco calificados”, que “están ahí porque no pueden estar en el sector privado”. Sin embargo, de acuerdo al citado informe de la INAP, una de las características que distingue al empleo público es el elevado nivel educativo de sus trabajadores/as: mientras que en el sector privado, el 18% de la población ocupada cuenta con un título terciario o universitario, en el sector público esa proporción asciende al 51%. Este alto nivel formativo, permite a las burocracias públicas desarrollar tareas de mayor cualificación y complejidad. En particular, un 48% de las personas que se desempeñan en el sector público lo hacen en puestos que requieren competencias profesionales y/o técnicas, guarismo que se reduce a un 23% entre quienes lo hacen en el sector privado.

Gráfico 3. Población ocupada según sector, nivel educativo y calificación (3° trimestre 2021)

Mito 3: “Son privilegiados”.

En primer lugar, se perciben ciertos déficits en las modalidades de contratación en el sector público: el 11 % de quienes trabajan en el ámbito público están empleados/as a través de contratos por tiempo determinado frente al 4 % en el sector privado. Asimismo, en relación a estas formas de empleo atípico, el 38 % de quienes trabajan en el sector público con contrato a término acumula tres o más renovaciones contractuales frente al 19% del sector privado. Esta cuestión hace presumir que no son tareas transitorias o estacionales,^[6] lo que constituye un alerta si tenemos en cuenta que uno de los grandes pilares de un modelo de servicio civil es la “estabilidad en el empleo”. Este principio cumple el rol de proteger a los empleados públicos de las arbitrariedades políticas, constituyéndose en una garantía de comportamiento independiente y profesional por parte de las administraciones públicas, orientando la gestión cotidiana hacia un interés general de largo plazo que se enfoca más en las próximas generaciones que en las próximas elecciones.

Mito 4: El empleo público representa un alto costo

Al respecto, corresponde diferenciar el análisis según nos estemos refiriendo al gobierno nacional o a las provincias y municipios. De acuerdo a IERAL (Fundación Mediterránea), a nivel nacional, el gasto en personal se ubica recién en el cuarto lugar dentro del gasto corriente primario con un 11% del mismo, detrás de  las jubilaciones, las prestaciones sociales de PAMI e inclusive de los subsidios económicos. Por lo que echando a toda las personas de esa jurisdicción, el gasto público indicado se reduciría apenas en un 11%, dejando sin funcionar a las universidades públicas y a todo el sistema el sistema de salud sin su respectiva coordinación nacional.

Gráfico 4. Composición del gasto corriente primario en porcentaje (2022)

En cuanto a las jurisdicciones provinciales, donde se encuentra la mayor proporción de personas que trabajan en el sector público del país, un informe del DAIPEF^[7] indicaba que el 53% del gasto se concentra en las finalidades educación y cultura, salud y servicios de seguridad.^[8] Teniendo en cuenta la gran cantidad de docentes, personal de salud, agentes de seguridad y otros/as, que prestan sus servicios de forma directa a la sociedad (en nuestro país la educación y la salud están descentralizadas), limitar esas erogaciones implicaría dejar las escuelas sin docentes, los hospitales sin médicos, las calles sin personal de seguridad y a la ciudadanía sin acceso a esos derechos esenciales.

En resumen, lxs trabajadorxs del Estado ni son recursos humanos poco capacitados, ni representan un alto costo; ni expresan una cantidad desorbitada sobre el empleo total, ni son parte de una casta privilegiada.

Atendiendo estas consideraciones, en un contexto de elecciones presidenciales y de inminente debate electoral, a la hora de poner en discusión al empleo público será fundamental recordar que cuando las ideas no encuentran evidencia empírica que las respalde carecen de poder explicativo. O bien, para decirlo en sintonía con el clima de época, que dato mata relato.

^[1] Investigadores y docentes del área de Estado, Gobierno y Administración Pública del ICO-UNGS.

^[2] “Mito y realidad sobre el empleo público. Radiografía de un sector sobre el que se habla mucho y se sabe poco”, Ana Castellani. Secretaría de Gestión y Empleo Público. Conferencia Magistral INAP, 8 de Junio de 2023.

^[3]  “Otra mirada del empleo público en la Argentina. Un análisis sobre la base de la EPH (INDEC) de alcance urbano”, Matías Maito, Lila Schachtel e Ignacio Garay. INAP.

^[4] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Organización económica internacional compuesta por 38 países que asesora a los países en términos de políticas públicas fijando estándares internacionales.

^[5] “El rompecabezas del empleo público en Argentina: ¿Quiénes hacen funcionar la maquinaria del Estado?”, Gonzalo Diéguez y José Gasparín. CIPPEC, 2016.

^[6] Como define la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (25.164) que deben ser las del personal no comprendido en el régimen de estabilidad.

^[7] Dirección de Análisis de Información Presupuestaria y Estudios Fiscales, perteneciente al Ministerio de Economía de la República Argentina.

^[8] “El Empleo Público en las Provincias Argentinas: 2005-2012”. Dirección de Análisis de Información Presupuestaria y Estudios Fiscales (DAIPEF), 2014.

ivas y privilegiadas.

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En el día de ayer administraciones y servicios del Estado nacional, provinciales y municipales se vieron paralizados y llenas las plazas de las principales ciudades del país. En Buenos Aires, una multitud de trabajadores bonaerenses y porteños de ATE, de otros sindicatos y organizaciones sociales desbordaron las calles, desde Plaza de Mayo hasta Tacuarí, incluidas las arterias diagonales.

Los trabajadores estatales contaron con la adhesión de sindicatos de la CTA Autónoma y de los Trabajadores. Entre ellos, los docentes de CONADU Histórica, la FND y CTERA; profesionales de la Salud de FESPROSA y CICOP y judiciales de la FJA.

Había también estibadores portuarios, periodistas del SIPREBA, trabajadores de Cresta Roja, ferroviarios, organizaciones territoriales, ambientales y de derechos humanos.

Al cierre del acto el Secretario General de ATE bonaerense, Oscar de Isasi, advirtió que “el poder pergeñó una ingeniería” para dividirlos y desalentarlos. “Nos dijeron para qué van a hacer paro, si no hay plata. Si sos precario, para qué marchar, si no sabés qué te puede pasar. Pero ver esta plaza, ver que los hospitales bonaerenses funcionaron hoy como un domingo, que los auxiliares de Educación no fueron a las escuelas, que la administración pública estuvo paralizada, que los astilleros estuvieron vacíos, me llena de orgullo”, expresó.

Por último, el Secretario General de provincia de Buenos Aires anunció que los estatales se movilizarán el 29 de febrero próximo a la Casa de Gobierno en La Plata, para acompañar la jornada de paro de los docentes y auxiliares de Educación.

De mala leche

En este marco la Vicepresidente, Gabriela Michetti, de visita en Brasilia, concedió una entrevista reproducida por Clarín, donde sostiene que “el gobierno anterior aumentó la planta de la administración pública nacional, provincial y municipal, en 1.500.000 de personas”.

Al respecto, Le Monde Diplomatique en su edición de febrero publica un artículo “El empleo público en debate” de la periodista Verónica Ocvirk, fundado en estadísticas y análisis de expertos en la materia. Veamos qué dicen sobre las cifras.

“La mayor parte del empleo público está hoy en las provincias y se trata de una dotación que en aproximadamente un 70% está formada por docentes, médicos y policías. La administración pública en realidad representa una cantidad de empleados bastante baja”, señala Maximiliano Rey, politólogo, co-profesor adjunto regular de la UBA y autor, junto a Horacio Cano y Arturo Laguado Duca, de El Estado en cuestión, una obra de publicación reciente que analiza las características de la administración pública argentina durante los últimos 50 años.

“Es cierto que la cantidad de empleados públicos creció en los últimos años. Pero también fue un período en el que el Estado se agrandó en el mejor sentido del término, ampliando su rol de regulación, diseminando delegaciones de distintos organismos por el territorio, creando universidades y recuperando empresas públicas. Aún así las cifras que indican la cantidad de empleados públicos no son una locura. A mi entender cuando se habla de “ñoquis” hay detrás una mirada ideológica, porque si bien puede haber sectores del Estado donde se trabaja de una forma más flexible, no es la generalidad de los casos”, advierte.

Otro trabajo, Metamorfosis del sector público nacional, que llevó a cabo el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), en base a los empleados de la administración estatal  -Presidencia, Ministerios, Congreso Nacional, Poder Judicial, organismos descentralizados y empresas estatales, sin considerar a los trabajadores municipales y provinciales-, contabilizó en 2015 un total de 773.000 empleados, casi 290.000 más que en 2003, cuando había solo 484.000.

El mayor incremento se registró en las empresas públicas. YPF con 22.000 empleados, la Administradora de Recursos Ferroviarios con 20.000, el Correo Argentino con 17.000, Aerolíneas Argentinas con 10.700 y Aguas y Saneamiento con 6.000. Se trata en general de trabajadores que eran contabilizados como empleo privado y que se convirtieron en empleados públicos a partir de la estatización de esas empresas.

En segundo lugar aparece la administración central, que creció un 44%, unos 100.000 trabajadores, principalmente en el Ministerio de Desarrollo Social y en el Poder Judicial.

Por último, en la administración descentralizada –ANSES, AFIP, PAMI y otros-, se incrementó un 41%, incorporando cerca de 90.000 empleados en los últimos 12 años.

Aclarado que 480.000 no es lo mismo que 1.500.000 como sostiene por ignorancia o de mala fe la vicepresidente, cabe preguntarse…

¿Es demasiado grande la planta de empleados públicos en Argentina?

El índice de trabajadores públicos de acuerdo a la población económicamente activa (PEA) puede ser un buen indicador para comparar con otros países. La cantidad de empleados estatales en Argentina, tomando en cuenta tanto a la Nación como a las provincias y municipios, se calcula en 3.700.000, lo cual, considerando una PEA de 22.000.000, arroja que cerca de un 17% de los argentinos trabajan en el Estado.

Esos valores demuestran que nuestro país no escapa a la media de la región latinoamericana y que está por debajo de los países desarrollados como Noruega (34%), Dinamarca (32%), Suecia (26%), Francia (22%), Canadá (20%) y el Reino Unido (18%).

Al observar la composición del empleo estatal argentino puede notarse que son las provincias las que han visto aumentar sus dotaciones de trabajadores de manera más significativa, en general por transferencias de personal de salud y educación desde la Nación en las últimas décadas.

Un estudio de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (Cedlas-UNLP) analiza el papel central que ocupa el Estado en las sociedades y economías nacionales: “Provee servicios básicos como defensa y justicia, ofrece servicios sociales como educación y salud y con frecuencia participa en sectores productivos a través de empresas estatales. Para realizar este vasto conjunto de actividades el Estado emplea a un gran número de trabajadores: de hecho el sector público es, típicamente, el principal empleador en las economías modernas”.

Presentar la idea de un Estado agrandado desmedidamente, como lo hace Gabriela Michetti, persigue generar un clima de opinión favorable a los despidos.

Es normal que se dé cierto recambio en el plantel de empleados públicos al iniciarse una nueva gestión, incluso despidos puntuales en determinadas reparticiones, lo novedoso de la gestión macrista es que se cuentan por miles. Sobre el particular, en el día de ayer tuve oportunidad de entrevistar en la marcha de los estatales al ex diputado Claudio Lozano, que a través del Instituto de investigaciones económicas de la CTA-A, lleva registrados más de 28.000 despidos de empleados públicos. A lo que se agrega que el gobierno reconoció que pueden haber más ya que están analizando alrededor de “25.000 contratos que se habían iniciado en los últimos tres años”.

Esta situación facilitada por un mayor grado de flexibilización, ya que hay una planta permanente muy chica y un enorme sector de contratos de diferente índole: planta transitoria, pasantías, becas, contratos de empleo público, locación de servicio, de obra, con organismos internacionales, con universidades y fundaciones, entre otros, y cada uno con su propia normativa salarial y laboral. Hace 20 años eran más los trabajadores de planta que los contratados, pero esa relación fue invirtiéndose a favor de éstos últimos.

Hugo Godoy, secretario general de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), señaló que los despidos masivos son “un disciplinamiento de cara a la próxima discusión salarial”, pero añadió que: “La precarización laboral dentro del Estado, que aumentó durante el kirchnerismo, terminó volviéndose un terreno fértil”. Desde 2009 solo se llevaron a cabo 13.000 concursos, precisamente para blanquear a esos trabajadores informales, contra los que ahora apunta el Ministro de Modernización, Andrés Ibarra.

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